勿以事小而不为——广州市职业培训补贴专项资金绩效审计项目审计调查始末

发布时间:2017-07-04
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张洁如

一、项目背景

随着市场经济的发展和产业结构的升级,就业问题的社会性和重要性日益凸显。就业是一个关乎经济安全健康运行和社会和谐稳定发展的大问题。为促进就业保障民生,广州市政府采取多项措施,其中重要一项就是财政对各定点培训机构进行职业培训补贴,以促使劳动者参加职业技能培训,提高职业素质和就业能力。这看起来似乎不是什么大事,涉及的资金也并不多,可意想不到的是,在对职业培训补贴进行的一次专项审计中,却牵出了一串影响民生的大问题。

2015年,广州市审计局按照审计计划对全市职业培训补贴资金进行绩效审计。为更好地比对该专项资金取得的经济性、效率性和效益性,审计组选取了20122013年的职业培训补贴使用情况作为审计对象。

审计调查发现,这两年的培训补贴专项每年预算约4 000万元,20122013年的支出总额分别为6 139.34万元和5 086.57万元。从补贴资金数额上看确实不算太大,但涉及面和覆盖范围都很广。2012年共发放培训券11.40万张,培训持券人10.71万人,其中8.15万人通过鉴定考试获得培训补贴。2013年共发放培训券8.13万张,培训持券人6.96万人,其中6.1万人通过鉴定考试获得培训补贴。

职业培训补贴专项资金是由市A局负责制定预算和监管使用的。审计组围绕培训补贴所涉及的有关部门和环节,确定了审计对象和范围,具体包括:制定《广州市职业技能培训券管理暂行办法》(以下简称《管理办法》并负责监管的市A局,负责发放培训券和组织培训的各区A局、市某服务管理中心、各定点培训机构和负责组织考试鉴定的市某鉴定指导中心等。

对于一个受益人数众多的民生审计项目,如何才能更好地对其进行绩效评价呢?审计组通过初步调查研究,确定了几个重点审计目标:一是摸清资金的安排、使用和管理情况,审查从受训人员申领培训券到补贴资金划拨各环节是否合法合规,以及补贴标准的设定和监管情况;二是综合评价资金使用是否达到促进就业、提升职业技能、增强受训人员职场竞争力等预期目标;三是根据审计发现问题提出可行的审计建议,使职业培训补贴评价指标、考核体系及相关政策、制度设计更加合理科学,提高专项资金使用效益。

如果局限于一般的财务资料,显然是无法顺利完成审计任务的。审计组通过进一步了解专项资金的管理使用流程,选择从业务数据等方面入手开展审计调查。

二、培训券管理办法执行不力

2011年起实施《管理办法》规定:本市户籍法定劳动年龄范围内有就业能力和培训需求的劳动者,自愿申领培训券并选择本市范围内的定点培训机构参加职业技能培训,经审核符合补贴条件的(主要条件是通过职业技能鉴定考试),由市财政局将培训补贴拨付至该定点培训机构。培训券的发放和使用情况,纳入广州市公共就业培训信息系统(以下简称培训系统)统一管理。

《管理办法》是发放培训补贴的“操作指南”,对培训券及专项资金使用的各个环节都做了详细的、具体的规定,如果有关单位和机构能按规定落实,培训补贴就能够准确到位并发挥应有的效果。否则,就难免产生问题。于是,审计组以认真研究《管理办法》为切入点,很快发现看似严谨的培训券管理工作流程中暴露出诸多问题。主要表现在两个方面:

一是缺乏量化的考核指标。虽然《管理办法》提出了“提高劳动者职业素质和就业能力”的总体目标,但培训补贴只有年度“培训人数”一项量化目标,没有其他与促进就业相关的可量化的绩效目标和绩效评价制度,显然,仅凭培训人数是难以说明培训效果的,也是无法评价培训补贴与促进就业之间的因果关系的。

二是定点培训机构认定不合规。《管理办法》规定,定点培训机构应由市A局会同市教育部门共同予以认定,但市A局并未按此规定开展认定工作,而是直至2013年底,仍在沿用2008年广州市产业转移和劳动力转移职业技能培训时由市A局单独认定的定点培训机构进行培训。

三、借力计算机应用技术进行审计分析

在由市A局单独认定的98家产业转移和劳动力转移职业技能培训机构中,20122013年实际组织培训并获得培训补贴的分别为43家和52家,纳入培训券培训范围的工种分别为107个和132个,培训持券人分别为10.71万和6.96万,这些数据均由市A局的专用培训系统统一管理。市某鉴定指导中心及下设的95家鉴定所,采用的均是一套相关的鉴定管理系统,该系统显示,这两年通过职业技能鉴定考试的共14.25万人。

全部相关数据均由上述两个专用业务系统进行存储、管理,这些看似纷繁杂乱的数据,其实有着丰富的信息含量,如果需要对其进行数据挖掘、分析、梳理,必须借助计算机等信息处理工具作为辅助手段。审计实践也说明,数字化审计大大提升了审计效能。

案例一:采用计算机技术进行统计发现,2012年全市家政服务员持券学员3.64万人,超过当年培训总人数的三分之一,其中接近六成为在职人员。延伸前后一个年度对比发现,2011年家政服务员培训人数接近当年培训总人数的10%2013年超过该年培训总人数的10%。家政服务员培训人数激增,引起了审计组的注意。审计人员向多位接受过培训的学员了解情况,有几个人很直接地回答,当时仅为享受社区就业社保和岗位补贴,培训后并未从事相关工作。进一步了解还发现,201112月,市A局曾经发文,要求在2012年底前未取得家庭服务业相关专项能力证书或《国家职业资格证书》的社区从业人员,停止其享受社区就业社保和岗位补贴。显然,社区从业人员参加家政服务员培训的初衷,有很大一部分并不是为了提高工作能力或求职能力,而仅仅是为了取得专项能力证书,以获取社区就业社保和岗位补贴。

案例二:通过计算机分析培训券汇总数据发现,某定点培训机构有若干个不同的培训地址。难道该培训机构还设有“分校”?进一步筛查还发现,居然有多家培训机构存在这种现象。审计人员选择走访了其中21家定点培训机构及“分校”所在地,调阅相关的学员资料、教学日志等,发现是部分定点培训机构采取与一些不具备培训资质的管理咨询公司或信息服务公司合作培训的方式,以增加培训生源,报领更多的培训补贴,其中10家定点培训机构采取此手段,两年共获得培训补贴8 000多万元,超过全市两年培训补贴的七成,而这些钱又大部分落进了合作单位的口袋。据计算,上述8 000多万元中,有6 000多万元被协议分给了合作单位,定点培训机构自留仅占培训补贴总额的两成左右。定点培训机构将招生、教学任务基本都转包给了合作机构,然后重新分配培训补贴款,使部分培训资金脱离有效监管,造成实际培训与定点培训机构分离,严重影响了培训质量。

案例三:审计人员采用数据抓取技术,对市某鉴定指导中心及下设的鉴定所承担的职业技能鉴定工作进行审计,对鉴定考评数据进行分析,同时现场调看鉴定系统的工作情况。审计调查发现,鉴定系统并不能与培训系统实现关联,鉴定系统中参加培训考试的学员资料,均是培训机构自行录入的,没有经过任何审核程序。参加培训考试的学员是否符合报考资格,根本无法从鉴定系统中查到真实准确的数据,如国家明确要求报考初级保安员需具备初中以上文化程度,而抽查初级保安员的培训资料时,发现“学历”栏目并没有相应地设置限制条件。

案例四:审计组用计算机筛选和分析培训班次频繁、培训人数较多的初级保安员培训班时发现,多家定点培训机构的办班地点为某小学、某中学、某村民委员会。这些“特殊”的培训地点再次引起审计人员的警觉。依据报名时必须提供的学员电话号码,审计组联系了几名已完成培训并领取了补贴的学员,可是对方说当时并不是自己愿意来学习保安知识的,只是听人游说,提供了身份资料,上了几次课,领取了培训补贴而已。

为把发现的问题查深查透,审计组深入现场,对培训学员进行面对面调查,通过派发调查问卷、召开座谈会等形式,又发现了培训课时不足、培训机构修改考勤资料等新问题。

四、审计结果

引入电子数据审计,创新审计方法,使市职业培训补贴专项资金绩效审计调查得以顺利完成。201511月,审计组按要求将审计调查结果向社会进行公告,引起社会、有关领导和媒体的广泛关注。审计调查项目成为广州市审计局成立30多年来首个获得省委书记批示的项目;省纪委领导批示后,市纪委对市A局及其属下的市某服务管理中心、市某鉴定指导中心等单位继续进行深入查处,将审计发现的部分问题定性为违反工作纪律行为。查处过程中还发现有关人员违反中央八项规定和廉洁纪律、财经纪律等问题,处理了多名涉案人员;《南方都市报》《羊城晚报》等媒体对此均作了专题报道。

审计调查在市A局引起强烈反响,该局领导班子收到审计报告后,积极组织落实整改,针对培训补贴制度不健全、对部分资金使用脱离有效监管、对培训机构和培训质量监管不到位、培训补贴预算调整理由与事实不符、未按规定优先使用财政专项资金,以及部分培训机构虚报培训材料,部分培训机构以发放误餐补贴等形式吸引基本无就业可能、无学习意愿的社会人员参加培训,致使培训流于形式、质量下降等问题,市A局迅速组织对《管理办法》有针对性地进行修订,对定点培训机构认定机制进行了调整,明确了定点培训机构必须承担的主体责任,加强了对培训效果的考核和评估,加大了培训监管力度,完善和调整了培训补贴政策,有效促进了相关政策和制度的完善和落实。

(作者单位:广州市审计局绩效审计处