推动审计创新 以善治体现价值——经济新常态下内部审计作用研究

发布时间:2017-07-04
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广州市公安局审计处课题组

经济新常态下,内部审计的价值和作用以组织的善治来体现和衡量。推动组织善治,内部审计必须进行理念创新和方式创新,从传统的监督者、守护者和事后惩戒的审计模式转变过来,扮演好教练(Coaching)角色,从战略、实务以及结果等层面,引导被审计对象实现自我完善,从结果导向转变为行为导向。现以广州市公安系统的内部审计创新理论研究成果为例,对新常态下内部审计的作用进行探讨。

一、广州市公安系统内部审计创新理论框架

内部审计是一项独立、客观的鉴证和咨询活动。广州市公安系统内部审计工作根据现实需求不断进行理论创新,目的在于指导日益复杂的审计实务,并以此增加审计价值,促进组织内部管理。

(一)事前审计提醒:职业身份凸显增加风险防范水平

身份是社会建构的事实,是自我关于“我是谁”的观念。“我是谁”决定了“我想要什么”利益和我以什么样的方式存在。目前,身份研究有了较大发展,几乎成了“最具有政治意义,对行为影响尤甚的因素”。社会身份理论把身份强度定义为独立个体和群体之间规范和价值观方面的重叠部分,把身份凸显定义为在一个给定时刻,如何引起这个身份与其他身份的关联性。

审计师独立性是审计质量的灵魂。然而,随着审计任期的增加,审计师与客户形成了亲密的关系,即审计师有了客户身份。审计师客户强身份威胁着审计的独立性。因此世界范围内很多国家纷纷通过强制性轮换制度来缓解审计师的强客户身份。事实上,研究结果表明,强制性轮换并没有提高审计质量,相反,长审计任期和审计人员的知识与审计质量的提高显著相关。

实验研究另辟蹊径,他们在实验中以各种方式不断提醒审计师的职业身份,通过构建职业身份凸显的实施机制激发审计师的职业身份,从而保护了审计师心理上的独立性。显然,职业身份凸显增强了审计师的职业谨慎性。也就是说,如果审计师能事前提醒被审计对象职业身份及其应注意的行为规范,被审计单位或个人就会显著增加风险防范水平。

(二)事中审计引导:发挥审计师教练的角色

近年来,审计师的角色发生了巨大演变,从俗称的“看门狗”(watchdogs M. Roussy2013)到管理改善的工具,审计不再是简单的事后监督,审计师开始以事前与事中建设者身份引导审计领域各利益相关者建立一种新型的合作关系。

通俗地讲,审计过程就是一个“望闻问切”的过程,这有点像中医给病人看病的样子。审计的治疗对象是相关的经济活动和国家财富的运用活动。审计不仅要揭露被审计对象的违法行为和漏洞,更需要发现其中的问题并提出解决问题的方法。没有整改的审计,效果等于零。对于审计发现的问题,特别是制度层面的问题,必须高度重视,通过有效沟通不断完善,真正把权力关进制度的“笼子”。

审计具有知识传递效应,随着审计师对客户的了解,审计师把他们的知识和长期积累的能力传递给被审计对象。实际上,这样创建了一个更好的“为审计做好准备”的被审计对象,它让被审计对象根据审计价值观自我约束,实现了自我审计。虽然这种创建的初始成本可能很高,但总成本下降了,因为组织开发的内部控制系统把问题在第一时间给予了解决。审计师这种“教练”角色,重要的是发挥了与客户具有信息相互启发的作用。启发过程越简单,越容易,审计效果越好。

(三)事后审计问责:奖励与处罚和过程与结果

随着十年前审计署首次刮起的审计风暴,审计问责引起了社会的广泛关注。在国家治理中,审计是实现有效问责的基本要素,建立健全审计问责机制,是国家治理的必然要求。但是我国审计问责理论研究和实践操作,关注点在惩罚机制的建设及深化上,尚未对审计问责制度框架进行系统的探讨。Mark E. Peecher, et al.提出的二维问责框架具有一定的借鉴意义(见图1)。

 

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行为主义心理学代表人物斯金纳的“操作条件反射理论”认为,人的某种行为得到他人或社会的奖励后将会得到强化,不断的强化就会被固化;反之,得不到预期的奖励,这种行为就会消退,如果得到惩罚,这种行为就会加快消退。把奖励的强化理论应用到审计问责,将会一定程度提高被监管方尽力履行职责的积极性。奖励行为传递给被监管方一种信号:监管方是鼓励我们履职尽责的,我们是被信任、被尊重的。相对于奖励,惩罚传递给被监管方的信息是:由于预期不称职或不诚实受到惩罚,我们的工作不被信任或不被尊重。一旦连最低标准的任务都执行不了,加之就算执行了高于最低标准的任务也没有显著的奖励,那就不必为达到一个不会带来奖励的高标准任务而付出更多的努力了,或者在不太可能会被检查的领域减少努力,被监管方工作就会显得毫无动力。

过程和结果是企业绩效考核另一个维度的两个导向。关注过程的绩效考核,比较注重员工在每一个过程或程序中的表现;而关注结果的绩效考核,则对员工在工作中的实际产出和贡献较为关注。在企业制定绩效评估政策时,若过程指标过重,会使员工工作的灵活性和弹性受到限制,不利于员工在具体工作中应变;但若是结果指标过重,则会诱使员工一味追求绩效,忽略过程,注重短期利益,不利于企业长期发展。

在问责框架中,过程问责通过使人们增加努力和变得积极主动、自我批评来提高经营绩效,因为一个彻底的、平衡的推理过程的证据,可以增加结论的合理性,最终做出独立的结论。结果问责制则往往与更大的压力水平和挫折有关。为了达到监管机构审核的指标,被监管者或许会忽略过程而盲目追求效率和绩效。

总之,“奖励与处罚”和“过程与结果”两个维度,奖励与惩罚组合的激励方式是比较合理的。过程问责和结果问责结合使用,才能更全面地达到预想中的绩效考核目标。至于每个维度内部具体比例应该如何协调,这要根据实际情况去调试。

二、广州市公安系统审计创新实务分析

广州市公安系统审计工作不断创新,努力从“问题发现者”转变为“规范引导者”,逐步实现审计角色转换,由监督者、事后检查者转变为服务者、教练员的角色,通过服务、提醒等方式,督促组织内部进行自我完善,从而进一步提升审计价值。

(一)领导干部经济责任方面的制度设计及创新建设

广州市公安系统审计工作在角色转变过程中,创新建立了一系列配套保障制度,主要有两个方面,一是建立领导干部经济责任监督管理闭环;二是建立审计发现问题提醒整改管理体系。通过对现有制度的框架分析,转变制度设计方向,由通常的被动、惩罚方向转变到主动、奖励方向,创新建立配套制度,引导被审计对象积极主动履职,促使组织内部进行自我完善。

1. 建立领导干部经济责任监督管理闭环。广州市公安局早在1999年就下发了《广州市各级公安机关领导干部经济责任审计暂行规定》,2009年和2015年又先后两次对该规定进行修订,形成了现在的《广州市公安机关领导干部经济责任审计实施办法》。在开展领导干部经济责任审计过程中,广州市公安系统各级审计部门经过多年实践,不断创新,通过把握领导干部履职的关键控制点,加强制度设计创新建设,建立了领导干部经济责任监督管理闭环(见图2)。

 

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2. 建立审计发现问题提醒整改管理体系。以往内部审计工作重点是只关注审计发现的问题,而不太重视审计意见的落实整改,这就形成了“屡查屡犯、屡犯屡查”的现象,内部审计的增值功能受到很大局限。普遍认为,审计发现问题是基础,落实整改才是关键。只有建立一套有效的审计整改落实制度,才能把审计发现的问题整改到位,内部审计的增值功能才能得到最大化体现。广州市公安系统开展审计创新,建立相关制度,形成审计发现问题提醒整改管理体系(见图3)。

 

 

3. 制度框架分析及制度设计目标方向。广州市公安系统各级审计部门按照审计工作奖惩和履职意愿,将相关制度划分为奖励与惩罚、被动与主动两个维度。奖励与惩罚维度描述管理层对被审计对象的考核体现在奖励和惩罚程度上,被动与主动维度描述被审计对象履行职责过程中主观意向的偏向程度(见图4)。

 

 

图中,第Ⅲ象限的制度是密集的,反映了制度建设偏重于被动式、惩罚性,越向左说明越被动,越向下说明惩罚程度越高,反之亦然。这也是目前审计监督通常的表现形式。

广州市公安局新修订的《广州市公安局审计整改工作规定》,从被动式、惩罚性的制度设计向主动式积极纠正问题、堵塞漏洞、完善管理方向迈出了一大步。新修订的审计整改规定,不仅要求被审计单位本次审计发现的问题进行整改,而且鼓励被审计单位主动采取有效措施,完善内控系统杜绝类似问题再次发生,即相关问题如果组织内部能主动自查自纠、先行自我完善,则不再归入和界定为领导干部经济责任。新修订的审计整改制度,创新采用审计整改情况后续检查的形式,督促被审计单位主动作为,自我完善,让审计发现问题得到彻底整改,不再出现屡审屡犯现象。

广州市公安系统建立的履职情况定期报告制度,更是立足主动式、奖励性的制度设计理念,促进被审计对象主动积极履职。如要求被审计对象定期报告履职情况,被审计对象需主动开展自查自纠,才有内容可报,间接促进了组织内部进行自我完善。又如若被审计对象能积极主动履职,任期内能解决一些重大疑难问题,可作为奖励条件,在对其出具经济责任审计报告时作为业绩体现,给予积极的履职评价。

制度建设中对审计发现的重大问题的惩罚规定比较完善,但同时也引起人们思考,长期严惩下的审计监督环境,是否会降低被审计对象履职尽责的积极性?道理很简单,任何条件下的奖励都会比使用惩罚能更好地完成积极心态的建立和促使期望中的表现水平,人们在肯定惩罚作用的同时,也应在制度架构中适当增加奖励内容,以激发被审计对象履行经济责任的积极性。

(二)基建、政府采购及信息化项目的审计制度设计及创新

广州市公安系统审计制度设计与执行主要分三个阶段,第一阶段是2010年前,主要偏重被动式、惩罚性的制度设计;第二阶段为20102012年,因为当时公安经费开支大幅上涨,审计资源远远不能满足审计需求,屡审屡犯现象严重,在这种背景下陆续出台或修订了一些审计工作制度;第三阶段是2013年后,此前陆续出台或修订的制度,经过试行后效果逐渐显现,并在实际工作中继续完善。

1. 促进职能部门在管理过程中逐步形成“制度管理,规范管理”意识。广州市公安系统各级审计部门认真分析近十年来审计发现问题产生的原因,发现大部分是经办人员采用传统方法凭经验进行管理,且管理中重结果、轻过程,重项目启动、轻交付使用现象明显,不注重及时总结经验,不善于把实践证明成熟的经验和方法提炼、转化成制度。为此,广州市公安系统依托审计整改制度,督促相关单位制定、修改、完善内控制度,以加快实现基建、政府采购及信息化项目的科学化、规范化、精细化管理进程。

2. 完善重大项目立项科学决策机制,提升资金使用效益和项目管理水平。随着国家经济的增长,财政对公安事业发展加大了倾斜,广州市公安系统每年都要启动一批工程、装备、信息化项目建设,这些项目由谁来做、怎么做?市公安局层面尚无制度约束,所以部分项目存在重复建设、绩效不佳等现象。为此,市公安局审计部门主动联系警保部门,指出一些重大建设项目的决策、立项、实施、验收等环节存在漏洞,督促尽快制订整合相应的管理制度,提高项目建设管理水平和资金使用效益。20137月,在警保部门牵头、有关职能部门共同努力下,广州市公安局印发了《广州市公安局重大项目管理试行办法》,对项目建设从立项到验收以及绩效评价等每个环节的实施程序,都进行了明确和规范。审计部门更是紧密配合重大建设项目的实施,出台了《广州市公安局重大项目全过程跟踪审计实施办法》,加强监督咨询服务,促进建设单位规范项目管理,安全使用项目资金,高效实现建设目标。

3. 监督与服务并举,体现内部审计价值。广州市公安系统每年签订各类合同数以百计,大部分都需经审计部门把关,给审计部门带来较大的审计风险和工作压力。审计部门本着监督与服务并举的原则,花气力在审计服务上下功夫,于2003年制订了合同管理有关规定,并经多次修订,形成了《广州市公安局合同管理规定》,为合同签订和管理提供了制度依据。

三、结论和评价

审计实践表明,广州市公安系统内部审计工作不断进行理论创新、行为创新和实务创新,努力从“问题发现者”转变为“规范引导者”。审计人员从过去的监督者、守护者和惩戒者转变为事前提醒者、事中引导者和事后问责者,努力扮演好审计教练角色,通过审计对象身份凸显、审计知识传递和组织业绩考核等行为,引导组织内部进行业务流程梳理和制度自我完善,有效促进了组织善治良治,实现和提升了内部审计的价值(见图5)。

 

(本课题获中国内部审计协会2016年内审理论研讨二等奖,此处有删节。课题组主要成员:广州市公安局审计处王玲、陈龙井、于铁军、钟竞希、李囯笛、许琳,华南师范大学经济与管理学院聂新军)