对绩效审计标准的一点思考

发布时间:2018-02-28
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董学士

2015年底,个人参加了单位赴美国绩效审计培训班,并有幸到美国审计署进行交流。在交流时我方有一个学员问美国同行他们做的项目中有多少个是绩效审计项目,当时美方的接待人员对此问题表现得非常愕然,回答说他们做的项目基本上是绩效审计。

一.国家审计准则中的伏笔

什么是“绩效审计”?在国内一直都有争议,想来也是,因为彼此逻辑出发点不同,才会导致前文的状况。总体而言,绩效审计与其他审计类别一样,都是根据一定标准对一项活动进行确认、评价。绩效审计必须依照一定的标准,只是它的标准十分广泛,不像传统的国家审计,大家仅仅盯着法律法规,在比较窄的领域开展审计工作。

2010年,《国家审计准则》在第六十五条大大丰富了国家审计标准的内容,突破了审计人员长期仅仅选用法律、法规、规章、文件和会计准则、会计制度作为评价标准的惯性思维,提出了国家有关方针和政策、国家和行业的技术标准、计划和合同、被审计单位的管理制度和绩效目标、被审计单位的历史数据和历史业绩、公认的业务惯例或者良好实务、专业机构或者专家的意见等都可以作为审计评价的依据。六十五条的提出对于审计工作的发展具有重要意义,它能够帮助我们扩张解释目前审计发展的现状、绩效审计、国家审计与社会审计的区别等令人困惑的问题。

二.审计背后的标准

传统国家审计与社会审计的区别是一个经常的话题,政府审计人员往往会抱怨注册会计师的审计效果不尽人意,注册会计师对国家审计也表示不理解,主要原因就是他们背后依据的作业准则不同,自然产生了差异。注册会计师的审计是严格按照财政部颁发的执业准则来进行,他们主要关注会计报表的真实性和完整性,合法性不是他们要关注的主要内容,而国家审计人员则重点关注业务的合法性。比如一家国有企业买了三百瓶茅台酒用于招待,只要这些事项是真实的,注册会计师不会关注,但国家审计人员则不然,他们认为一个国有企业购买大量高档酒严重违反中央八项规定的精神,属于重要问题。由于国家审计人员和注册审计师审计完全依据不同的标准进行审计,所以他们做出来的结果自然千差万别。此外,国家审计和社会审计对完整性的关注也有显著不同,比如一个收入过百亿的企业,如果它存在一个卖废品形成的五十万元的小金库,国家审计人员认为是一个非常大问题,严重违反财经纪律,而社会审计人员会觉得此金额和收入比较起来,只有十万分之五,并不特别严重,不会从整体上对该单位的报表形成大的影响。总之,国家审计和注册会计师审计由于依据的标准不一,目标不一,他们的工作仅有部分内容重合,但相当大部分并没有交叉。

在美国,绩效审计的发展也经过了一个长时间的发展过程。刚开始时,美国审计署做的事和社会审计做的没什么区别,后来发现如果这样做下去,根本没有办法面对越来越多的堆积如山的会计资料,而且被审单位也逐步规范,问题也越来越少。所以美国审计署开始逐步做绩效审计,对被审单位的财务收支不再过分关注,把工作重点转移到对国会通过法令的执行情况方面,相当于我们现在开展的政策执行审计。评价一个法令的执行情况自然和对一个单位的报表进行审计是性质不同的两码事,会计制度和准则变得不再重要,其他方面的标准则日益丰富起来,为了和传统的审计区别开来,他们把这种审计称为“绩效审计”。

个人认为依照财务法规、准则的标准进行的审计可以归为财务审计(当然传统国家审计和社会审计开展的财务审计侧重点有所不同),依照非财务的其他标准甚至良好实务进行的审计都可归为绩效审计。就如评价一个人的开车水平,交通规则是最低的绩效准则,如果一个人连交通规则都不遵守,根本不用谈他的驾驶技术。当然在交通规则之上还有很多衡量驾驶技术的指标,这些指标可能对于选拔一个优秀的车手更为重要,但遵守基本的交通规则这是入门条件。以此类推,应该把一部分(非全部)非财务的法律法规的规定纳入绩效评价的最低标准。目前根据中央的要求,审计机关开展的领导干部自然资源资产离任审计,目的就是审一审领导干部任内管辖的自然资源资产和生态环境的质量变化是多了,少了,好了,差了,它主要利用自然资源方面的法规和标准,属于一种自然资源方面的绩效审计。

三.如何选取绩效审计的标准

谈到绩效审计的标准,大家自然而然会想到一个单位的上级或自己定的绩效目标,比如增长率、产值、利润等等,还有项目可研报告中提出的相关指标,这些也是绩效审计评价的标准。这类标准比较容易查找,比对也比较方便,是绩效审计常规的做法。不过,我们有时要比较客观地看待一些可研报告,因为很多可研报告只是“可批报告”,就是为了审批而量身定做的报告,其目的只是为了通过审批,所以在报告中提出的一些目标本身就不可行。如果简单引用这些指标,自然得不出有意义的结论。比如一个电视塔提出要建到多少米才能更好地发射电视信号,实际上新的技术在地面已可以发射达到要求的电视信号,报告只是以这个为借口想把电视塔建得高一点而已,如果拿这个目标来衡量这个电视塔的作用恐怕也是缘木求鱼。

如果把一个项目和同类或类似项目进行横向对比倒是比较新颖的办法,往往可得出更具实际意义的结论,然后通过对比产生各式各样标准,大大助推绩效审计的发展。最近H市审计局开展的总部经济补贴政策效益审计就大量地使用了该办法,横向对比同类城市多个指标,得到了一些有益的结论并得到了H市领导的重视,推动了H市总部经济补贴政策的修订,收到了不错的效果。H市在同级别的城市中居于下游,可以说前有标兵,后有追兵,忧患意识强烈,H市委市政府都对如何增强该市的经济优势非常关注,如何吸引绿色总部经济进驻该市也是市委和政府工作的主要内容。审计组在进行审计时,就对标同级别三个城市总部经济政策,从总部经济补贴的最高额度、补贴的种类、引进总部经济的数量等方面作了对比,找出了H市的差距,比较客观地反映了H市总部经济补贴政策存在的问题,并提出了修订整合H市总部经济补贴政策的建议。如H市奖励补贴种类较A市少。A市总部企业奖励补贴分为5大类共13个奖项,其中提升能级奖励分设4个奖项对企业提升能级进行奖励,包括跨国公司地区总部和其他企业总部提级、入选权威机构排名、战略提升奖励等,梯次明确,有利于促进企业逐步发展壮大。而H市只有4大类共5个奖项,且只对取得3500强企业的总部企业进行奖励,奖励面较小。再如H最高奖励额较B市低B市落户奖和贡献奖最高奖励额分别为一亿元和4 000万元,而H市则为2000万元、1 000万元,仅为B市的1/51/4

总部经济这个项目不仅把同类城市之间的指标进行外部对比,而且把H市总部经济政策本身的补贴执行实际情况两个指标进行了内部横向对比。其一它把获得总部经济补贴的行业进行了对比,发现房地产企业单位平均获奖励补贴过高。20142016年,共有100家企业获得总部奖励补贴资金2亿元,平均每家获得200万元。其中,15家房地产企业共获得1.5亿元,平均每家企业获得1000万元,在全行业中最高,是全行业平均值的3倍。这说明H市总部经济的结构不够合理,房地产比重过高,而生物医药、人工智能、信息技术、新材料、新能源获得的补贴比重不高,这些行业的引进工作有待加强。其二它把获得H市总部经济补贴的种类进行了分析,发现享受办公用房补贴的企业占比较大,而享受落户奖、贡献奖、培育奖的企业占比较小。20142016年,总部奖励补贴资金共计(发)300家(次),其中,落户奖、贡献奖、培育奖、办公用房补贴分别计(发)20家(次)、100家(次)、30家(次)、150家(次),分别占比7%33%10%50%。这说明真正吸引来H市落户的企业少(落户奖少),现有企业增长乏力(贡献奖、培育奖比例低 ),发放最多的是现有的普惠型的办公用房补贴。这两个指标都表明H市的总部经济引进工作都明显存在不足,需要改进。

做绩效审计令人最困惑的问题就是标准的选取问题,这个标准可以从三个方面入手:首先可以自己和自己纵向对比,比如预定要完成的指标等;其次可以横向进行对比,和同类或近似的项目进行对比,往往可以得出一些更加有趣、意想不到的结论;最后也可以和这个行业(财务、会计类除外)的法律法规、标准和良好的实务进行对比,作为最低的绩效标准来衡量。

如果能把握这三个维度,绩效审计开展并非无章可循、进退维艰,只要积极探索,道路会越来越宽广,有助于审计的转型,从单一的财务收支审计解放出来,完成一个个如资源环境审计、政策执行审计的新任务,提升审计工作的分量,服务于党委和政府中心工作,发挥更加全面的作用。