“小辫子”是这样被抓住的

发布时间:2018-02-28
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(特约评论员)

 

一、审查范围杂且广

1. 项目概况

 M市市委的委托,对XXXMZ局局长、党委书记期间经济责任审计 YYYMZ局党委书记期间经济责任审计。

Z局主管全市市场监督管理,其主要职责包括:市场主体的登记注册和监督管理,规范和维护市场经营秩序,监督管理市场交易、网络商品交易及有关服务行为,监督管理流通领域商品质量,监督管理流通环节食品安全,查处违法直销和传销案件,监督管理经纪人、经纪机构及经纪活动,实施合同行政监督管理、商标管理及商标侵权行为查处,协调全市牲畜屠宰和肉品流通管理等。

2. 审计思路

Z局业务范围广、机构和人员众多,对其领导干部经济责任审计,如果仅限于财政收支活动,显然无法客观、全面评价职责履行情况。通过摸查与研究,审计组抓住Z局最重要的职能--行政执法和行政许可,结合经济责任审计需重点开展的党风廉政情况,大胆探索,确定了全面运用计算机技术分析、评价职责履行情况的审计思路。

3. 审查数据

Z局信息化程度高,依托国家金信工程,Z局建立了金信系统,集成了综合执法系统注册登记系统市场监管系统商标监管系统扣押物资管理系统“12315系统10多个子系统,数据库服务器采用类Unix操作系统,数据库为DB2 V8.2。截止此审计项目开展时,Z部门在6年来共查处全市各类经济违法案件约7.9万件,案值42.9亿元,罚没9.1亿元。审计组主要关注综合执法数据库注册登记数据库扣押物资管理数据库,其电子数据量约为600GB

4. 审计事项:

专业审计

业务分类

审计事项

备注

党政部门主要负责人经济责任审计

对直接分管部门和所属单位监管情况

行政执法合规性

新增

行政执法规范性

新增

行政执法程序正当性--立案时间过长

新增

行政执法程序正当性--超期扣查封、押暂扣物资

新增

行政执法效益性--罚没物资处理时间过长

新增

行政许可合规性

新增

党风廉政执行情况--未按规定清理经济实体

新增

党风廉政执行情况--Z部门人员参与企业经营

新增

 

    二、计算机技术锁疑点

    (一)审计准备

    1. 开展信息系统调查

    信息系统调查结果显示,Z局“金信系统”集成了10多个子系统,数据库为DB2 V8.2。审计人员根据审计方案要求,重点关注“综合执法系统”、“注册登记系统”、“扣押物资管理”等子系统,并获取了相关的电子数据。

    2. 了解业务流程,确定审计重点

审计人员通过座谈,查阅资料等方式,了解Z部门开展行政执法和行政许可的流程,并根据相关法律法规确定了审计的重点。

1)审计人员将Z部门行政执法的审计方向锁定在三个方面(详见图1)。一是执法的合规性,主要审查是否存在违反法律规定对案件当事人减轻处罚的情况;二是执法的规范性,主要审查对违法事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相似的行政违法行为所适用的法律依据、处罚种类和幅度是否基本相同;三是执法程序是否合法、正当,主要审查暂扣、查封物资的处理是否违反《中华人民共和国行政强制执行法》的相关规定、立案时间是否符合相关法规的规定等,罚没物资的处理是否符合相关文件的规定等。

工商执法审计1-无填充色

 

1 Z部门行政执法流程及审计关注点

2)审计人员将Z部门行政许可的审计方向锁定在企业核准登记方面(详见图2),主要审查是否存在企业注册登记时的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目,在未取得相关行政许可的情况下由Z局核准登记。


2 企业核准登记流程及审计关注点

 

    3. 利用计算机技术,准确锁定审计疑点

    在有限的现场审计期限内,显然无法完成近8万件执法案件的审计,审计组决定利用计算机技术,逐步缩小执法案件审计范围。首先,从数据库中提取超出法律规定幅度进行处罚的案件,然后按照案件性质和所占金额进行分类汇总,具体过程见图3。根据图3的结果,锁定虚假出资案件、广告违法案件、公平交易案件作为重点审计对象。其他案件中进一步抽取违法金额较大的案件作为审计对象。

逐步缩小审计范围1-无填充色

3 逐步缩小Z部门执法案件审计范围示意图

 

    (二)审计项目实施

    1.审计事项--行政执法合规性

    1)计算机审计思路

   Z部门在行政执法过程中,可能存在超出行政处罚自由裁量权的标准,对违法当事人做出不符合法律法规的处罚。审计人员根据图2中筛选出来的132宗案件,抽选违法金额较大的案件,查看案件终结报告和行政处罚决定书,最终筛选出违反法律规定减轻处罚的案件。

    2)计算机审计方法

从数据库中筛选所有超出法律规定范围处罚的行政处罚案件数据,包括案件的基本信息,案件违法类型信息等,执行界面参考图4

E:\2017年第4期\发印厂\4业务探讨\电算化审计如何抓住了“小辫子”\image009.png

4 筛选所有超出法律规定范围处罚的行政处罚案件数据

 

  3)审计结论及法律法规

    I 未按规定没收违法所得

201012月,Z下属某分局办理AAA有限公司向未取得危险化学品许可证的BBB建筑材料有限公司销售危险化学品一案,AAA公司违法所得328 511.91元,某分局仅作出罚款25万元的行政处罚,未根据《危险化学品安全管理条例》规定,没收AAA公司违法所得328 511.91元,并处以违法所得1倍以上5倍以下罚款。

    II)在法定幅度以下减轻处罚

    审计抽查发现,201212月,Z局下属某分局办理某投资有限公司发布违法广告一案,报经XXX局长审批同意,对某投资有限公司在法定幅度以下减轻处罚。

    2.审计事项--行政执法规范性

    1)计算机审计思路

2的筛选结果表明,无论从案件数量还是违法资金量,虚假出资案件都是审计人员的重点关注对象。通过查阅大量Z部门行政处罚决定书,审计人员发现虚假出资案件违法情节基本相同,都是出资资金未进入验资户或者进入验资户后很快被抽走,违法企业的处理方式要么补足注册资本,要么进行减资,拒不改正的企业按规定移交公安刑事处理。此类案件违法事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同或者相似,根据《D省规范行政处罚自由裁量权规定第九条“行使行政处罚自由裁量权,对事实、性质、情节、社会危害程度等因素相同或者相似的违法行为,所适用的处罚种类和幅度应当基本相同”规定,对虚假出资案件的处罚也应该大致相同。审计人员从执法的规范性角度对虚假出资案件进行审计。

    2)计算机审计方法

    I)从“t_级别之外处罚”表中筛选所有虚假出资案件数据

    II)计算罚款金额占违法金额的比例

    Select案件编号, 案件名称, 当事人名称, 立案日期, 结案日期, 线索来源, 处罚机构, 案件状态, 违法经营额, 罚款金额, 罚款金额/违法经营额 as罚款比例,违法经营额*0.05 as法律规定最低处罚罚款金额。

    3)审计结论及法律法规

全市Z系统2010年至2014年办理的低于法定最低限度处罚(为虚报资本金额的5%)的虚假出资案件34宗,执法尺度不一致:32宗案件在事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同或者相似的情况下,5宗案件未予行政处罚,27宗案件罚款金额占虚报资本金额的比例从0.1%2.86%不等;另有2宗案件存在拒不改正等严重违法情节,但仍减轻处罚,罚款金额占虚报资本金额的比例分别只有0.2%2.5%。与D省规范行政处罚自由裁量权规定第九条“行使行政处罚自由裁量权,对事实、性质、情节、社会危害程度等因素相同或者相似的违法行为,所适用的处罚种类和幅度应当基本相同”的规定不符。

    3.审计事项--立案时间过长

    1)计算机审计思路

根据《XX行政管理机关行政处罚程序规定第十七条“行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查,并决定是否立案;特殊情况下,可以延长至十五个工作日内决定是否立案。”的规定,审计人员审查M市立案时间是否符合Z行政管理总局的要求。

    2)计算机审计方法

根据接到线索日期和正式立案日期进行对比,从数据库中筛选出立案时间过长的案件。执行界面见图5


E:\2017年第4期\发印厂\4业务探讨\电算化审计如何抓住了“小辫子”\image015.png

 

5 从数据库中筛选立案时间过长的案件

   3)审计结论及法律法规

    Z局自收到投诉、申诉、举报等材料,超出国家Z行政管理总局规定的15个工作日期限立案的共817宗案件,占总立案宗数1.37%,其中最长立案时间达到604日。与Z行政管理机关行政处罚程序规定 (国家Z行政管理总局令第28) 第十七条“Z行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查,并决定是否立案;特殊情况下,可以延长至十五个工作日内决定是否立案。”的规定不符。

    4.审计事项--超期扣查封、押暂扣物资

    1)计算机审计思路

    Z部门在行政执法时,会根据情况采取查封或扣押与违法行为相关物资的强制措施,根据201211日开始施行的《中华人民共和国行政强制执行法》中华人民共和国主席令第四十九号)第二十五条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”,审计人员依据上述规定,从“查封、扣押物资处理表”中筛选解冻日期和扣押、查封日期相差60天以上的物资,对Z部门是否存在超期扣押物资行为进行审计。

2)计算机审计方法

从数据库中筛选出扣押查封日期在201211日之后且未解冻的,解冻日期超出扣押查封日期60天以上的物资。

    3)审计结论及法律法规

审计抽查全市Z系统6年间7 589宗案件,发现暂扣或查封物资超期扣押共632宗、涉及物品640 611件,占抽查案件宗数的8.33%,由于超期扣押,全市Z系统被提起行政诉讼共8宗案件,最终全部败诉。

超期扣押物资-去掉单位信息

6 超期扣押物资审计结果截图

     5.审计事项--罚没物资处理时间过长

    1)计算机审计思路

    D省行政执法机关没收物品处理暂行办法》第十一条规定:“行政执法机关以及财政部门要根据没收物品处理原则,按照职能分工,积极配合,加快没收物品处理速度,提高公物仓运作效率,有效防止没收物品老化、损坏、变质、贬值、避免造成国家财产损失。”审计人员通过编写SQL语句,计算罚没物资从开出行政处罚决定书到物资出库所耗费的时间。

    2)计算机审计方法

     ①计算物资平均处理时间

     ②提取物资处理时间大于1000天数据

    3)审计结论及法律法规

2009年至2014年,Z系统罚没物资处理时间平均为471天,全市罚没物资处理时间大于1000天的共780宗案件、964 862件物品,占物资处理案件的4.18%

    6.审计事项--行政许可合规性

    1)计算机审计思路

    根据《中华人民共和国公司登记管理条例》,Z行政管理机关是公司登记机关。公司申请登记的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的,应当在申请登记前报经国家有关部门批准,并向公司登记机关提交有关批准文件。审计组通过将Z部门信息系统中企业开业时涉及行政许可的经营项目信息与系统中记录的企业行政许可信息进行比对,审查是否存在企业在未取得相关行政许可的情况下由Z局核准登记。

    2)计算机审计方法

    第一步:将企业登记信息表和经营项目许可指引表通过开业经营范围与经营项目模糊匹配关联,初步生成企业需行政许可经营项目。

    第二步:将企业需许可经营项目和企业许可信息表通过企业主体编码关联,初步获得未取得行政许可核准登记企业信息。

    第三步:对上一步骤结果通过查询电子档案进行简单确认,发现某些经营范围如“保险”、“旅游”、“酒类零售”等,实际上是有相关许可,而Z部门工作人员未录入系统。对上述类型的经营范围排除,初步确定“禽畜饲养”、“股权投资”、“美甲服务”作为抽查重点。

    第四步:以“禽畜饲养”为例,先将企业登记信息表和企业许可信息表通过企业主体编码关联,然后筛选开业经营范围包含“饲养”并剔除一些包含特殊字眼的记录。对结果通过查询电子档案进行简单确认后,发给被审计单位主管部门取证落实。

    3)审计结论及法律法规

审计抽查全市Z系统200910月至2013年核准登记禽畜饲养经营项目的35家企业,发现其中19家企业未取得动物防疫条件合格证。

    上述行为不符合《中华人民共和国动物防疫法》第二十条的“兴办动物饲养场(养殖小区)和隔离场所,动物屠宰加工场所,以及动物和动物产品无害化处理场所,……需要办理工商登记的,申请人凭动物防疫条件合格证向Z行政管理部门申请办理登记注册手续。”的规定。

    7.审计事项--未按规定清理经济实体

    1)计算机审计思路

90年代初期,Z系统利用职责便利开办经济实体获利是普遍现象。1999年,《中共M市委办公厅、M市人民政府办公厅关于印发〈M市党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩工和分类处理实施方案〉及两个配套文件的通知》要求各部门彻底清理开办的经济实体,实行政企分开。审计组最初让Z部门自己填报未脱钩经济实体清单,Z部门以年代久远,人手更换频繁为由,未提供名单给审计组。审计人员决定利用计算机技术,从“注册登记系统”企业登记信息表中查询企业名称和经营范围带有与Z部门业务相关字眼的企业,如包含“企业服务”、“工商登记”、“年检”、“企业注册”、“企业管理”等,然后查阅企业工商登记档案进一步跟进落实。

 

    2)计算机审计方法

第一步:查询企业登记信息表中企业名称和经营范围带有与ZZZ部门业务相关字眼的企业主体,如包含“企业服务”、“工商登记”、“年检”、“企业注册”、“企业管理”等,初步查出疑似ZZZ部门开办的经济实体。

第二步:排除企业名称含个人色彩较浓的经济实体。审计组再调阅余下企业的工商登记档案,并到Z部门各分局取证落实。

    3)审计结论及法律法规

截至20144月,Z局仍未按规定办理局本部及下属分局开办的M市某发展总公司等4家经济实体的脱钩手续。其中:某发展总公司和某实业发展有限公司于2007年被吊销营业执照但至今未清理完债权债务,某实业发展有限公司有90人(公务员39人、事业编制27人、依公管理人员24人)目前未退还股金合计13.71万元;A区某企业发展服务公司仍在经营,A区分局于2008年至2009年在该公司列支办公楼北面工程款21.05万元;某发展总公司保税区公司未提供相关经营和财务资料。除某发展总公司保税区公司外,其余三家公司截至20156月的净资产合计760.96万元。

上述行为不符合M市市直党政机关事业单位资产清理工作领导小组办公室印发的《关于做好市直党政机关事业单位资产处置和加强资产管理的通知》“二、处置意见…… 1.对行政单位对外投资资产的处置(1)所办的经济实体按市委办公厅、市政府办公厅《关于印发〈M市党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩工作分类处理实施方案〉及两个配套文件的通知》的规定处置”、中共M市委办公厅、M市人民政府办公厅印发的《M市党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩工和分类处理实施方案》第五点“五、组织领导和实施步骤……第一步:前期清理各党政机关对所办经济实体和管理直属企业的资产、债权债务、人员和生产经营等情况进行前期清理……”的规定。

    8.审计事项--Z部门人员参与企业经营

    1)计算机审计思路

根据《公务员法》、国家Z总局《关于开展Z部门干部违规参与企业经营活动检查的通知》等要求,Z部门工作人员不准参加企业市场主体的经营活动。通过从Z局人事部门提取整理Z系统工作人员信息和从工商登记注册系统提取企业股东信息,将两者信息通过身份证号码进行关联,筛选出Z部门人员参与企业经营的数据。

    2)计算机审计方法

第一步:将Z系统工作人员信息表和工商登记股东信息表通过身份证号码关联,初步查出Z部门工作人员参与市场主体经营的疑点线索。

第二步:将上述查询结果提交给被审计单位人事部门和工商登记部门确认,排除掉已经注销的市场主体、已经离职的工作人员等情况。最后锁定Z部门工作人员在工作期间违规参加经商活动的事实。

    3)审计结论及法律法规

截至 2015 6月,Z局本部及所属分局有8名工作人员违反国家Z行政管理总局的规定,在Z部门履职期间从事营利性活动。其中,有1人同时任企业法人代表和企业股东,4人任企业股东,3人任个体工商户经营者。

三、创新做法供借鉴

开展行政执法、行政许可及党风廉政审计,是一个全新的课题,审计组没有现成经验可以借鉴。审计过程中,由于Z局对行政执法具有一定的自由裁量权,对行政执法的合规性、规范性进行审计,难度颇大。审计组与市局法规处、经济责任审计处就行政执法和行政许可的法律法规及如何定责进行深入研究,并就有关事项请示市法制办。

  本次审计,贵在创新审计思路和方法,探索运用大量数字化审计方法对Z局的行政执法、行政许可及党风廉政情况全面、深入地开展分析,取得显著效果发现未按规定没收违法所得、未按规定办理行政许可、部分行政处罚不规范、未按规定清理经济实体、Z人员参与企业经营,立案、扣押物资和罚没物资处理不规范等问题。有力促进Z局规范行政执法和行政许可、严格遵守党风廉政规定,同时,为审计机关深入开展行政执法部门职责履行情况审计起到有益的参考和借鉴作用。